城管:制度之殇
2013-08-13 15:34:39   来源:法制网   评论:0
       据媒体不完全统计,今年3月以来,公开报道的城管暴力执法事件多达19起,尤其是临武瓜农事件,再次引发对城管执法的强烈关注和热议。本人从城管执法有无法律依据,以及如何文明执法等多角度分析城管制度。
一、城管概述
(一)城管概念
根据“维基百科”城管条目“城市管理行政执法局,又称“城管”,是隶属于市容管理办公室的一个下属部门,属事业单位。城管局的设立,是根据国务院国发(2002)17号文件“关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定”:集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门,依法独立履行规定的职权,并承担相应的法律责任。其职责是对城市市容市貌、占道摆摊、乱搭乱建等影响市容的现象进行整顿治理。城管有权对违规当事人进行教育或罚款,对违规物品在出具暂扣证明后进行暂扣,当事人可凭暂扣证明去城管办公室接受教育或罚款后,保证以后不会再犯后可以领回被扣物品,城管没有没收物品的权力。”
(二)城管“执法”范围
    从目前全国城管实际现状统计,主要执法范围包括:市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权;城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权;省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。   
二、城管执法没有专门的法律依据
城管的产生,主要就是为了贯彻相对集中的行政处罚权制度,但是目前城管执法的法律依据仅《行政处罚法》第十六条,即国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。除此以外就是各个城市颁布的地方性法规以及一些规章、政府通知、规范性文件。城管执法缺少专门的法律依据。
三、城管执法存在的问题
1、法律依据方面的问题
如上所述,城管执法的唯一法律依据就是《行政处罚法》第16条的规定,但是该条仅仅只是关于相对集中行政处罚权制度的一个授权性程序规定,远不足以给现阶段城管综合执法提供充足的法律依据和执法引导。16条提出的相对集中行政处罚权制度的初衷的确很好,能够有效的提高行政效率,贯彻实施好的确能够达到为人民服务的利好效果。但是,仅此一条,对于复杂的城市管理综合执法显得非常单薄。实践中,我国城市管理综合行政执法主要是通过行政机关内部文件的职能划转来为城管提供执法依据。至今没有统一、全面的法律出台。相对集中行政处罚权是属于重要制度的变革,主要依靠政府规章进行政策性调整是是不规范的,不足以显示权威性与正式性。这也是造成执法过程中法律适用经常发生冲突的根本原因。
2、实践中的问题
根据国务院文件规定,在开展相对集中行政处罚权工作的同时,有关地方人民政府对原由有关行政机关行使的管理权,要根据需要进行调整和重新配置,防止职责重叠、权力交叉,实现政企分开、政事分开;对有关行政机关行使的审批权,要按照国务院行政审批制度改革的要求,该取消的要坚决取消,该归并的要坚决归并,以方便基层、方便群众。要理顺行政机关与专业服务组织的关系,对于行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫机构,要创造条件将这类机构从有关行政机关中逐步剥离出来,面向社会广泛提供技术服务,成为依法独立从事技术检测、检验、检疫活动,并对其技术结论独立承担法律责任的专业服务组织。
然而,现实中的城管,或者说,老百姓心目中的城管,主要就是一个职责,就是罚款。已经远远背离了相对集中行政处罚权制度的设计初衷。他们没有结合实施行政处罚法规定的行政处罚设定权制度、没有结合行政处罚主体资格制度、没有听证制度、没有罚款决定与罚款收缴相分离制度、没有政府对行政处罚的监督制度等。更多的是野蛮执法、暴力执法,一旦执法出现问题,没有引发群体性事件的,没有舆论关注的,往往不了了之。引起社会关注的,也会分情况不同对待,有的抛出临时工作为挡箭牌,实在解决不了的,才有真正的领导出面解决,才会有相应的责任人。行政执法行为急需进一步规范,办事的能力和水平急需依法提高。取消城管,一度成为舆论焦点。
四、解决之道
在城市管理过程中实施相对集中的行政处罚权制度,从立法本意及制度设计初衷看,的确能够提高行政效率,规范执法行为。但是,必须要有完整、全面、专门的法律体系作为保障和支撑。因此,根本的解决之道就是立法机关立即制定配套的法律。进一步规范相对集中行政处罚权的性质、原则,执法主体地位及机构安排、领导体制,详实的执法范围和程序规则,要有完善的救济制度,还有要法律监督与责任追究机制。唯此,方能有法可依,进而违法必究。(唐新波)

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